РУССКОЕ ОРУЖИЕ.
Состояние и проблемы правового обеспечения военной безопасности Российской Федерации

Герасимов А.В.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Военная экономика СССР в период Отечественной войны

Призыв на военную службу в Российской Федерации

Реформа российской армии: предпосылки, причины, содержание и последствия

Планета конфликтов - вооруженные конфликты в мире

Внутренние вооруженные конфликты в современном мире: политико-правовой анализ

Когда применяется право вооруженных конфликтов?

Инсургенты выигрывают у государств

Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является одним из важнейших направлений государственной деятельности. Состояние и перспективы развития современной военно-политической обстановки показывают, что сохраняются, а на отдельных направлениях усиливаются потенциальные внешние и внутренние угрозы военной безопасности Российской Федерации и ее союзников. Поэтому одной из главных задач проводимых сегодня в России военных и правовых реформ, является формирование отвечающей современным требованиям системы военной безопасности и военной организации государства, служащей целям обеспечения военной безопасности.

Под системой обеспечения военной безопасности следует понимать силы, средства, органы военной организации Российской Федерации, реализующие меры военного, организационного, политического, правового, социального, экономического, управленческого и иного характера, направленные на обеспечение стабильного развития государства и общества, гарантирующие способность и возможность государства нейтрализовать угрозы в военной сфере, пресекать либо локализовать внешнюю военную агрессию, обеспечить суверенитет и территориальную целостность страны.

При этом главными структурным элементом системы обеспечения военной безопасности являются органы государственной власти Российской Федерации, а также служба должностных лиц, обладающих полномочиями в области обеспечения военной безопасности, определяемыми Конституцией и федеральными законами Российской Федерации.

Силы обеспечения военной безопасности составляют Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, а также структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, на которые возлагаются функции обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. При этом законодательство Российской Федерации не допускает создания органов и сил обеспечения военной безопасности, не установленных федеральными законами, а также применение противоправных средств обеспечения национальной безопасности.

При совершенствовании правового обеспечения системы военной безопасности Российской Федерации необходимо учитывать, что она затрагивает практически все области функционирования общества и государства, главными из которых являются:

• собственно военная область (вопросы военной организации государства; системы оборонного планирования, в т.ч. вопросы оперативной и боевой подготовки войск (сил);
• военно-политическая область (вопросы коллективной региональной, в том числе СНГ, и глобальной безопасности; миротворческой деятельности);
• военно-экономическая область (вопросы экономического и ресурсного обеспечения военного строительства, поддержания жизнедеятельности войск (сил) на уровне, обеспечивающем требуемую степень боевой готовности и боеспособности, вопросы формирования военного бюджета и распределение бюджетных средств);
• военно-социальная область (вопросы духовно-нравственной подготовки населения к решению оборонных задач, нравственно-психологические проблемы воинских коллективов, социальные проблемы военнослужащих);
• военно-техническая область (вопросы развития фундаментальной науки в интересах обеспечения обороны страны, поисковых и прикладных исследований, базовых военных технологий, вопросы создания, модернизации и утилизации образцов вооружения и военной техники; подготовки специальных и научно-технических кадров);
• военно-технологическая область (вопросы развития базовых военных технологий для решения оперативно-стратегических и оперативно-тактических задач - систем разведки и управления войсками и оружием; разведывательно-ударные комплексы и т.п.);
• договорно-правовая область (контроль над вооружением и разоружением);
• область военно-технического сотрудничества (вопросы экспортного контроля, формирования номенклатуры экспорта вооружения и военной техники, система подготовки кадров и иные виды обеспечения);
• область нормативно-правового обеспечения военного строительства (вопросы совершенствования нормативной правовой базы военного строительства).

Законодательное обеспечение военной безопасности страны – краеугольный камень в фундаменте государственного строительства. В связи с этим в последнее время Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации проводит активную работу по разработке и принятию федеральных законодательных актов в области правового регулирования обеспечения обороны страны. Кроме того, в период с 1993 по 2008 гг. эта проблема неоднократно обсуждалась на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации.

В результате проделанной работы в настоящее время в Российской Федерации создана правовая база, которая в основном позволяет решать задачи обеспечения военной безопасности. Однако законодательство в данной области еще не представляет собой единой целостной системы. В нем не в полной мере находят отражение действенные механизмы реагирования на новые вызовы и угрозы военной безопасности Российской Федерации, не достаточно регламентирован процесс строительства и развития военной организации государства в целом, Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.

Продолжает иметь место несогласованность ряда положений федеральных законов от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», от 27 декабря 1995 года № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Отдельные статьи федеральных законов не в полной мере способствуют реализации задач, содержащихся в соответствующих концепциях и доктринах.

Одним из приоритетных направлений в области обеспечения военной безопасности государства является развитие его оборонно-промышленного комплекса (ОПК). По данным департамента оборонно-промышленного комплекса Минпромэнерго России, 80% основных фондов российских оборонных предприятий полностью амортизировано, а оборудование, средний возраст которого менее 20 лет, составляет около 40 %. Большая часть продукции производится на уровне технологий, которые созданы до 1993 года. Треть предприятий ОПК – фактически банкроты. Финансовые вложения в исследования и разработки в России в 10 раз, а инвестиции в основные фонды в 5 раз меньше, чем в развитых странах. Более 50% уникальных технологий, обеспечивающих потребности производства вооружений основных образцов, утрачены, либо физически и морально устарели. Состояние значительной части оборонных предприятий по многим показателям крайне неудовлетворительно – больше половины станочного парка на многих из них изношено на 100 %. Отмечается крайне высокая затратность военного производства. Причиной нынешнего состояния ОПК многие эксперты называют непродуманное реформирование экономики России в 90-х гг. без соответствующего законодательного, экономического, организационного обеспечения. Из-за этого произошло нарушение функционирования крупных стратегических важных для России научно-производственных комплексов.

Тем более актуальной является проблема законодательного обеспечения деятельности предприятий и организаций ОПК в условиях Российской Федерации. Несмотря на периодические изменения и дополнения в законодательные акты, направленные прежде всего на восстановление и сохранение производственного и научного потенциала, создание интегрированных структур в стратегических направлениях промышленности, положение ОПК в целом остается нестабильным.

В ближайшее время необходимо внести изменения в законодательные акты, обеспечивающие сохранение и развитие ОПК, так как существующие нормы правового регулирования процедуры несостоятельности (банкротства) на современном этапе не отвечают этим требованиям. Кроме того, независимо от изменения правовых норм, органам государственной власти необходимо изменить свое отношение «процедурной отстраненности» при банкротстве стратегических предприятий.

Одной из причин существующих недостатков в законодательной базе является отсутствие ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, назрела потребность и в переработке положений концепций и доктрин в сфере военной безопасности.

Развитие законодательных основ военной безопасности по-прежнему носит фрагментарный характер. До сих пор находятся в стадии разработки такие системообразующие правовые акты, как, например, федеральные законы о Вооруженных Силах, о военном строительстве в Российской Федерации, об оперативном оборудовании территории Российской Федерации в интересах обороны. Требуют совершенствования действующие федеральные законы, и прежде всего Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне».

Дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы военной безопасности Российской Федерации необходимо осуществлять в направлении создания единой целостной системы, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в данной области. При этом необходимо внести в действующее законодательство соответствующие изменения и дополнения позволяющие ликвидировать имеющиеся в нем пробелы, устранить правовые коллизии и противоречия, унифицировать применяемую терминологию.

Кроме того, изменения и дополнения должны вноситься не только в законодательные акты, непосредственно относящиеся к обеспечению военной безопасности страны, но и в законы, относящиеся к другим отраслям законодательства, в том числе бюджетного, налогового, административного, уголовного и другие.

Одним из путей решения проблем является принятие единого свода законов, регулирующего вопросы военной безопасности, – Военного кодекса Российской Федерации. Его содержание должны составить действующие федеральные конституционные законы: от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении»; от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральные законы: от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»; от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»; от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе».

Кроме того, в него должны быть включены федеральные законы, о необходимости разработки которых неоднократно говорилось: «О Вооруженных Силах Российской Федерации»; «О военном строительстве в Российской Федерации» «Об оперативном оборудовании территории Российской Федерации в интересах обороны» и другие.

Основополагающими правовыми актами для развития всего пакета «военных» законов должны являться Концепция национальной безопасности Российской Федерации и Военная доктрина Российской Федерации. Таким образом, Военный кодекс Российской Федерации может стать правовой основой для законодательного обеспечения военной безопасности государства.

Не менее важным является принятие новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, имеющих самостоятельный предмет правового регулирования в области военной безопасности, а также принятие иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию законов. В частности, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы для безусловного и точного исполнения законов, включая механизмы четкого определения субъектов, несущих ответственность за неисполнение законов, установления их юридической ответственности и привлечения к ответственности.

Решая задачу по разработке новых федеральных законов, призванных восполнить существующие пробелы в правовом поле, необходимо, прежде всего, законодательно регламентировать структуру военной организации Российской Федерации, основные принципы ее формирования, задачи в мирное и военное время, порядок всестороннего обеспечения и организации управления. С принятием такого закона удастся исключить разрозненность мероприятий, проводимых в сфере подготовки государства к обороне, их дублирование и противоречивость. Кроме того, назрела необходимость закрепить основы управле­ния и обеспечения решения задач в мирное время, в угрожаемый период и во время ведения военных действий.

Не менее важным является дополнение «военного» пакета законов федеральным законом о Вооруженных Силах, разработка которого предусмотрена пунктом 5 статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ, но необоснованно затягивается. В результате сложилась парадоксальная ситуация – все силовые министерства и ведомства имеют законодательную основу своей деятельности, а Вооруженные Силы – нет, что, в свою очередь, только препятствует разрешению имеющегося комплекса серьезнейших проблем в области строительства и подготовки Вооруженных Сил.

Одним из актуальных направлений законотворческой деятельности в сфере военной безопасности является совершенствование законодательных основ проведения мобилизационных мероприятий. В связи с принятием ряда федеральных законов существенно осложнились организация и ведение мобилизационной подготовки в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Практика свидетельствует о нарушении принципа централизованного руководства мобилизационной подготовкой. Внесенными изменениями ставится под сомнение необходимость создания мобилизационных органов как в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и в органах местного самоуправления. Упразднена подчиненность мобилизационных органов руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В Федеральном законе от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» необходимо развить и конкретизировать положения о мобилизационной подготовке и мобилизации, содержащиеся в Федеральном законе от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ. В него необходимо внести дополнения, определяющие: порядок уточнения и снятия мобилизационных заданий; порядок возмещения организациям расходов, связанных с мобилизационной подготовкой; порядок установления соответствующих налоговых льгот; ограничения влияния иностранного капитала на деятельность организаций, имеющих мобилизационные задания; установления ответственности организаций и граждан за неисполнение обязанностей по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий.

В связи с сокращением с 2008 года срока воинской службы по призыву до 1 года, а также с введением после 2010 года новой системы подготовки и накопления мобилизационных ресурсов не терпит отлагательства разработка и принятие федерального закона о мобилизационных людских ресурсах Российской Федерации. В данном законе необходимо определить принципы создания людского мобилизационного ресурса, его виды (категории), цель и задачи, порядок подготовки и содержания в мирное и военное время (выплаты и процентные надбавки за выслугу лет в резерве, выплату денежного довольствия в период прохождения военных сборов).

Одним из направлений обеспечения военной безопасности государства является создание, укрепление и всестороннее совершенствование законодательных основ военной службы и воинской обязанности.

В течение 2007-2008 года законотворческая деятельность была сосредоточена на внесении изменений и дополнений в федеральные законы от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Активность субъектов права законодательной инициативы была вызвана сокращением сроков военной службы для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, с 1 января 2007 г. – на 1,5 года и с 1 января 2008 г. – на 1 год, а также изменениями в системе подготовки офицерских кадров, предусматривающими создание учебных военных центров при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в целях добровольного привлечения выпускников указанных учреждений для прохождения военной службы по контракту.

Новый подход к комплектованию Вооруженных Сил был закреплен Федеральным законом от 6 июля 2006 года № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе». Законодательные новации направлены на последовательный переход Вооруженных Сил, других воинских формирований и органов на преимущественно контрактный способ. Реализация норм указанного выше федерального закона позволила улучшить кадровую ситуацию в Вооруженных Силах за счет снижения вероятности досрочного (до истечения срока контракта) увольнения с военной службы лиц, обучающихся в военно-учебных заведениях, а также сформировать нормативно-правовой механизм возмещения средств федерального бюджета, затраченных на военную или специальную подготовку граждан, отчисленных из военных образовательных учреждений профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться, либо отказавшихся заключить контракты о прохождении военной службы.

Установление сбалансированных сроков пребывания младших офицеров на первичных офицерских должностях, исключающих их быстрое продвижение по службе без накопления соответствующего опыта, уже в 2007 году положительно повлияло на тенденцию снижения качества кадрового потенциала и способствовало повышению боеспособности Вооруженных Сил.

Совершенствование законодательного обеспечения военной безопасности государства осуществляется в тесной взаимосвязи с решением ключевых проблем правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере обороны и безопасности, военной службы и воинской обязанности.

В интересах создания сбалансированной и цельной системы законодательства, формирования законодательной базы на основе четкого разграничения предметов правового регулирования по сферам деятельности военной организации Российской Федерации в 2007 году началась планомерная законопроектная работа над концепциями и проектами технических заданий проектов федеральных законов, которые позволят оптимизировать «военное» законодательство. Среди них выделяются следующие проекты:

- «О военной службе Российской Федерации», направленный на приведение правовых и организационных основ военной службы в соответствие с положениями Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», что позволит обеспечить реализацию принципов построения и функционирования единой системы государственной службы;

- «О воинской обязанности граждан Российской Федерации», направленный на законодательное разделение сферы военной службы и воинской обязанности граждан Российской Федерации, регулируемых в настоящее время федеральными законами от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года № 1237, а также рядом других нормативных правовых актов.

Представляется, что разработка и принятие указанных проектов федеральных законов позволят исключить дублирование в законодательных и нормативных правовых актах положений, регламентирующих воинскую обязанность граждан Российской Федерации и прохождение военной службы военнослужащими.

Таким образом, построение системы военной безопасности Российской Федерации, адекватной прогнозируемым военным угрозам ее национальной безопасности и условиям ее социально-экономического развития, является актуальной задачей сегодняшнего дня, требующей скорейшего решения. Для решения этого вопроса основное значение имеет не только достаточное и своевременное финансирование оборонной сферы, создание эффективной системы руководства военным строительством и управления военной организацией Российской Федерации, но и совершенствование правовых основ функционирования системы военной безопасности.

Пользовательского поиска